蒙古国政府及其机构稳定性研究
作者：图门吉日嘎拉（TUMENJARGAL.D），蒙古国立大学社会科学学院社会科学系政治学专业 高级讲师
翻译整理：黄佟拉嘎，蒙古国立大学国际关系学院国际关系专业博士研究生
摘要：蒙古国于1992年通过了第一部宪法，并在这一年第一次举行了民主选举，产生了民选权力机构。此后30多年，蒙古国内政局一直处于一种“不稳定”的状态，其中的原因值得深入研究，其未来走向也值得关注。
关键词：蒙古国宪法；行政权力；政府稳定蒙古国民主转型以来，意识形态差异、极端政治化、民主发展等问题导致民主基本原则难以落实。尽管在国家权力分配原则框架内建立了民主制度，但宪法中的对立法权、行政权和司法权的条款和规定与具体实践产生差异和矛盾，议会、政府和总统等最高国家权力机构之间缺乏有效的协调，导致总理经常被迫辞职、主动辞职，集体辞职等，政府执行能力和治理效能未能如人所愿，其中的原因值得深究。
01
2019年蒙古国宪法修正案关于政府机构的相关规定
蒙古国《宪法》修正案第三章第39条第1款将“政府由总理和政府成员组成”改为“政府由总理和政府成员组成。总理和不超过四名政府成员可以由国家大呼拉尔委员（议员）担任”。2020年议会大选后的政府内阁中，总理和四个部长是议员，其余成员都是非议员，是从各部门、行业中选任的专业人士。例如，卫生部长是乌兰巴托医院的院长，外交部长是曾经留学中国，在人民党内一直担任职务，并从事中蒙关系研究的专家。
2. 总理提名及其权限的变化
蒙古国《宪法》修正案第三章第39条第2款规定，总理“由在国家议会赢得多数席位的政党或联盟提名；如果没有政党或联盟赢得过半数席位，则由拥有最多席位的政党或联盟与其他政党或联盟协商后提名；在其他情况下，总统在五日内将在国家大呼拉尔赢得席位的政党和联盟提名的人任命为总理”。之前规定是“由在议会中获得过半数席位的政党或联盟提名；如果没有政党或联盟赢得多数席位，则由拥有最多席位的政党或联盟与其他政党或联盟协商提名；如果拥有最多席位的政党或联盟未能在与其他政党或联盟协商后提名总理，则建议任命在议会中赢得席位最多的政党或联盟提名的人选。提名总理的提案在五日内提交议会，由议会宣布”。
政府组织程序调整幅度不大 。《宪法》修正案第三章第39条第3款规定：“蒙古国总理应与总统协商后，将关于政府结构和组成及其修改的法律草案提交议会。如果总理在一周内未能与总统就这个问题达成一致，他将直接提交议会”。这些基本与以前的一样，只是描述不一样，“蒙古国总理应与总统协商，向议会提交政府的结构和组成以及对政府的修改建议。如果总理在一周内未能就此事与总统达成一致，他将提交给议会”（第三章第39条第2款）。
3. 总理免职程序及权限的调整
蒙古国《宪法》第三章第43条第1款关于总理免职程序的规定是，“如果政府无法行使职权，总理可在任期结束前向议会提出辞呈”。2019年《宪法》修正案规定：“如果有至少四分之一的议员正式提议罢免总理，议会将在三天后讨论，并在十天内做出决定。如果议会的大多数成员支持该提议，则认为议会关于罢免总理的决议获得通过，新总理将在三十日内任命。”同时，在总理辞职与政府辞职也有变动。之前原来的规定，“如果总理或半数政府成员同时辞职，整个政府将辞职。”（第三章第43条第2款）。2019年修正案中的新规定是：“如果总理辞职，整个政府都会辞职。”
▲ 蒙古国国家宫，原称政府大厦，建于上世纪五十年代初，共4层，是总统、议长、总理的办公地，并设有会见外国领导人的国家礼仪宫、会谈大厅、议会大厅等。图源网络
02
政府频繁更换及其原因
蒙古国政府总理任职情况
政府更迭最为严重的是“民主党”执政的1996-2000年和“民主党”与人民党联合组阁的2004-2008年。1996年的议会大选中，由蒙古民族民主党（МҮАН）、蒙古社会民主党（МСДН）、民主联盟（Ардчилсан холбоо эвсэл）组成的竞选联盟获胜，推举 M·恩赫赛罕（М.Энхсайхан）担任总理。之后两年多，又换了三个总理，才完成“民主党”的四年任期（参考表2）。2004年国家议会选举，因获得席位最多的民主党和人民党都未过半数，两党组成联合政府，政府总理由两党商榷推举，因为两党之争，先后更换了三任总理。其余各届议会都是由两任总理组建政府完成任期（参考表2）。
03
总理和政府机构频繁更迭的原因
虽然“自愿辞职”或因“腐败”、“不作为”、“失职”等原因被罢免是总理和政府更迭的主要理由。但通过分析蒙古国《宪法》、《选举法》、《政党法》等法律条款发现，政府总理和内阁不稳定的原因一方面是制度性因素，另一方面是权力和派系斗争结果。
尽管《宪法》、《政党法》、《选举法》、《总统法》等法律明确权力分配界限，但对“总统、议会和政府的权力和职责没有详细规定”，问责制度严格，但“问责机制”比较薄弱，二者不对称，推进落实难以“并驾齐驱”。2019年修宪之前，蒙古国政府部长几乎都是国家大呼拉尔议员兼任，导致作为立法机构的议会和执行机构的政府之间界限不清，“立法者”和“执行者”合二为一，即运动员与裁判员于一身。“裁判员”的立法独立性遭到质疑，总理与政府部门的协调能力减弱。总理受制于由议员兼任部长的政府部门，执行能力减弱。
2019年修宪后，政府总理的职权有所扩大，总理和不超过4位部长可以由国家大呼拉尔议员兼任，“裁判员”和“运动员”的职能被分开。2020年6月大选后，新任总理呼日勒苏赫自行组建政府，增加了政府执行效能。在2020年的疫情防控中表现不俗，成绩可圈可点。但是，为了约束政府，2019年宪法修正案中，将总理和政府权责捆绑，总理辞职，政府就要集体下台。总理的问题就是政府的问题，政府出了问题，总理有不可推卸责任。2021年1月发生了一个产妇被救护车的急救人员野蛮对待的事件，总理呼日勒苏赫宣布引咎辞职，内阁随即集体辞职，成为修宪以后第一位主动辞职总理和政府。2022年8月25日，国家大呼拉尔再次修宪，删除2019年宪法修正案中“总理和不超过四名政府成员可以由议员兼任”条款。这新修改引起了政界和法学界的关注。后来，秉持反对政府成员由议员兼任观点的人民党竞选获胜执掌政权后，却又废除了宪法中的该项内容。
其次，《选举法》和《政党法》没有对参加议会选举的候选人提名设置门槛和标准，导致一些没有明确党章、党纲、组织结构、指导思想和原则的小党借助组合的力量，组织联盟参加竞选。竞选成功后，由于缺少统一的指导思想，联合政府内部意见很难达成一致，给政府带来潜在的不确定因素。此外，党内缺少民主机制和专业人事政策，也是影响政府稳定的因素之一。
另外，引进的西方民主制度仍未在蒙古国实现本土化发展，仍然“水土不服”。转型三十年来，总理与政府部门的不断更跌说明，蒙古国民主化道路仍处在探索、摸索的阶段。包括传统老党、大党——人民党（中间分裂为蒙古人民革命党）在内，所有政党组织在“民主化”道路上的执政理念、道路选择不成熟。人民革命党的分分合合说明，党内主要领导之间执政理念有差异，存在很大分歧。尤其是由各个小党派联合组成的“民主党”，执政理念模糊，直接影响其政策的一贯性。
人民党的奥云额尔登被任命为第32任总理，即使未来两年的任期内政府总理不再更换，这届议会的执行机构也至少由两任总理及其政府完成。按照现行宪法，蒙古国总理“拥有任命和罢免政府成员的权力”，是政府的“大管家”。总理更迭，必然会引起政府部门及其负责人的替换，以及政策调整。
奥云额尔登担任政府总理后，于2022年8月30日调整政府部门，免去八名部长，并任命多名议员担任这些职务，新成立了“电子发展与通信部”任命了两个没有实际部门的“负责首都发展”和“负责奥林匹克体育事务”的部长。其中的原因是“改善议会、政府和地方社区之间的协调能力、提高政府执行力和工作绩效，对政府提出的目标和执行情况的监测和评估方面将取得实际进展”。之后，又一次修改了宪法，把2019年宪法修正案中“关于总理和不超过4名议员担任政府部长职务”的条款删掉了，回到2019年前的宪法规定。这就引起在野党的不满，认为这是人民党的“权力阴谋”，对总理、政府，甚至议长提出弹劾。
04
结语
政府稳定是国家稳定发展的基本保障。今后，应该以《宪法》为基本准则，强化《政党法》、《宪法法院法》、《总统法》、《选举法》等法律的执行机制。为确保国内政局的稳定，建议就如下：一是政府职能要机制化、固定化，符合蒙古国的国情，不能只依靠问责制评估政府职能；二是通过修改《政党法》，改进政党组织架构，对竞选获胜的执政党要有明确的要求，进一步完善政党的组织架构、政策和政党内部民主形式；三是政府要在国家宪法规定权责范围内工作，政府是议会的执行机构，不是立法机构，应该依法执政。
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